Κοινοτικός Προϋπολογισμός: Ο ισχυρός τα παίρνει όλα;
Γράφει η Χριστίνα Μπαρμπαρούση*
Το συμβατικό μοντέλο κατανομής του κοινοτικού προϋπολογισμού, αν και στοχεύει στην αλληλεγγύη μεταξύ των εδαφικών περιοχών για την ανάπτυξη των ασθενέστερων κρατών–μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), καταλήγει να προκρίνει τη διανομή των ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών πόρων στις περιοχές–στόχους μέσα από δύο διαφορετικά στοιχεία. Αφενός, με βάση το κριτήριο της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας στη διαχείριση των πόρων, προτάσσοντας οικονομικούς λόγους. Αφετέρου, υπό την επιρροή των πολιτικών δυνάμεων και της εξουσίας, που συγκεντρώνουν οι διαμορφωτές των αποφάσεων για την κατανομή.
Ωστόσο, η αποτελεσματική κατανομή δεν αποδεικνύεται, ότι είναι απαραίτητα και δίκαιη. Επίσης, η πολιτική παρέμβαση δεν εγγυάται τη διασφάλιση συνθηκών ορθολογικής αξιοποίησης των πιστώσεων στο εθνικό επίπεδο, στα πλαίσια μετασχηματισμού των ευρωπαϊκών στρατηγικών στόχων και πολιτικών στα δεδομένα των κρατών–μελών. Επομένως, η διαδικασία ανάπτυξης από συλλογική αποστολή μεταβάλλεται σε πεδίο συγκρούσεων των κοινωνικών ομάδων του ευρωπαϊκού χώρου, που ανταγωνίζονται για τους περιορισμένους πόρους ενώ οι ανάγκες των περιφερειών είναι θεωρητικά απεριόριστες.
Κατά συνέπεια, αναπτύσσονται ανταγωνιστικές σχέσεις ενώ το προς διανομή περιεχόμενο της περιφερειακής πολιτικής μετατρέπεται σε αντικείμενο αντικρουόμενων εθνικών, περιφερειακών και τοπικών συμφερόντων και διεκδικήσεων και, αναπόφευκτα, συνδέεται διαπραγματευτικά με τη συνολική διευθέτηση της ανάπτυξης. Στο πεδίο του ανταγωνισμού δεν εισέρχονται όλες οι περιφέρειες από παρόμοιο σημείο εκκίνησης καθώς κάποιες είναι ισχυρότερες ενώ κάποιες άλλες είναι ασθενέστερες. Η διαδικασία είναι δομημένη έτσι, ώστε οι εκπρόσωποι των περιφερειών που διαθέτουν την πολιτική ισχύ (είτε έχονταςτην Προεδρία του Συμβουλίου της ΕΕ είτε την Κυβέρνηση των κρατών–μελών) και την τεχνογνωσία για την επιτυχή υποβολή των φακέλων υποψηφιότητας, συγκεντρώνουν και τις περισσότερες πιθανότητες ένταξης στη χρηματοδότηση.Στο τέλος, όσες περιφέρειες και ισοδύναμα επιλογές ανάπτυξης δεν διαθέτουν διαπραγματευτική δύναμη για να διεκδικήσουν μέρος των πόρων μοιραία αποκλείονται από τον ανταγωνισμό. Ο αποκλεισμός αυξάνει τις διανεμητικές αδικίες, αντιβαίνοντας στη λογική της συνοχής, που προτάσσει την εδαφική αλληλεγγύη. Η αδυναμία του μοντέλου είναι σημαντική καθώς στις καινοτόμες περιοχές του γεωγραφικού χώρου και στις οικονομίες των προηγμένων χωρών ο τρόπος οργάνωσης της περιφερειακής πολιτικής, μέρος της οποίας είναι και το σύστημα χρηματοδότησής της, καθορίζει τη συμπεριφορά της διαδικασίας της οικονομικής ανάπτυξηςκαι, επομένως, το βαθμό συνοχής μεταξύ πολλών περιοχών. Τούτο εξηγεί σημαντικά γιατί κάποιες ευρωπαϊκές περιφέρειες έχουν συνεχώς ανάπτυξη ενώ κάποιες άλλες, ίσως με μεγαλύτερο εδαφικό πλούτο, για κάποιο «ανεξήγητο» λόγο, δεν έχουν (βλ. Ελλάδα).
Ειδικότερα, η διανομή των χρηματοδοτικών πόρων διενεργείται υπό όρους με τη χρήση συντελεστών και μεθοδολογιών (γνωστή ως Μεθοδολογία του Βερολίνου). Στόχος είναι η μείωση του χάσματος μεταξύ των φτωχότερων και πλουσιότερων περιφερειών, οπότε οι πόροι προορίζονται κυρίως για τις φτωχότερες χωρίς να αποκλείονται οι πλουσιότερες. Πρωτογενώς, η αφετηρία της λογικής για την κατανομή βρίσκεται στη σωστή κατεύθυνση. Με αυτό τον τρόπο οι περιφέρειες ως τμήματα των ασθενέστερων κρατών–μελών απολαμβάνουν πρόσβαση σε μια δεξαμενή κοινών χρηματοδοτικών πόρων, τους οποίους παραχωρούν τα ισχυρότερα για να εξισώσουν τις ανισότητες. Επομένως, διευκολύνεται η οικονομική κάλυψη ενός μέρους των προγραμματισμένων αναγκών τους. Δευτερογενώς, ωστόσο, φαίνεται ότι δεν ικανοποιεί τον στόχο της Πολιτικής Συνοχής, ο οποίος είναι η μείωση των εδαφικών ανισοτήτων της ΕΕ, για μια σειρά από οικονομικούς– διαχειριστικούς και πολιτικούς λόγους. Τούτο μειώνει την προστιθέμενη αξία της, κατ’ επέκταση τον αντίκτυπό της και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να αγνοηθεί. Η ως άνω διαπίστωση υπογραμμίζεται στην 8η Έκθεση Συνοχής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με την πρόοδο και το ρόλο της ως κινητήριας δύναμης για την περιφερειακή ανάπτυξη.
Αρχικά, στο οικονομικό – διαχειριστικό επίπεδο και λόγω της διασύνδεσης των εθνικών αγορών, τα ασθενέστερα μέρη επιστρέφουν τους πόρους που έλαβαν είτε με τη μορφή διαρροής εργατικού και επιστημονικού δυναμικού είτε με τη μορφή εισαγωγών εμπορευμάτων είτε μέσω συμφωνιών δανεισμού προκειμένου να εξυπηρετήσουν το δημόσιο χρέος τους. Το γεγονός αυτό έχει ως κατάληξη την αποστράγγιση δυναμικών στοιχείων ανάπτυξης στις αδύναμες περιφερειακές οικονομίες. Έτσι, τα ισχυρότερα μέρη έλκουν διαρκώς πόρους από τα ασθενέστερα που μόνο παραχωρούν, υπό μια διαχρονικά ασκούμενη πίεση των δυνατών επί των αδυνάτων, που έχει οδηγήσει σε περεταίρω αντιπαράθεση μεταξύ των δύο για διεκδικήσεις κοινοτικών πόρων υπέρ οικονομικών δραστηριοτήτων, θέσεων εργασίας και υποδομών. Η πίεση λαμβάνει τη μορφή ενός φαύλου κύκλου αδικίας των μεν επί των δε, αποτελώντας τη ρίζα της μεγάλης δυσαρέσκειας των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιοχών του ευρωπαϊκού χώρου (βλ. Ελλάδα – Γερμανία ως δίπολο διαχρονικής έντασης και διαμάχης).
Έπειτα, προτεραιότητα στην κατεύθυνση των πιστώσεων έχουν οι περιοχές με αυξημένες δυνατότητες ανάπτυξης. Παρά ταύτα, οι αυξημένες δυνατότητες ανάπτυξης δεν συνεπάγονται αναγκαστικά και μεγαλύτερη ανάγκη ανάπτυξης. Μάλιστα, οι αυξημένες δυνατότητες μπορεί να προέρχονται από ένα ικανό απόθεμα εδαφικών πόρων των περιοχών, το οποίο εάν ενεργοποιηθεί και κινητοποιηθεί καταλλήλως, μπορεί να καλύψει ένα μέρος των αναπτυξιακών αναγκών τους. Τότε είναι εφικτή η μείωση των επιπέδων εξάρτησής τους από επιχορηγήσεις, καθώς δεν έχουν σταθερό ύψος διαχρονικά και δεν συμβάλλουν επαρκώς στον αναπτυξιακό προγραμματισμό. Ακόμη, η αποτελεσματικότητα της απορρόφησης των πόρων από τα κράτη–μέλη είναι προσανατολισμένη στη σχέση μεταξύ δαπανών και επιδόσεων ως μεγεθών που επιτυγχάνονται ή δεν επιτυγχάνονται, όπου συνδέονται με την ανταγωνιστικότητα των περιοχών–στόχων. Η ανταγωνιστικότητα με τη σειρά της συνδέεται με την ύπαρξη πλαισίου εκτίμησης της απόδοσης, με την καλή χρήση των πληροφοριών της απόδοσης και με ένα σύστημα επιβράβευσης ή συνεπειών αν η απόδοση βρεθεί ότι δεν είναι σύμφωνη με τους στόχους. Ένα τέτοιο σύστημα είναι αρκετά περίπλοκο και δύσκολο να κατανοηθεί και να εφαρμοστεί από χώρες, που δεν διαθέτουν (επαρκές) πλαίσιο ανάπτυξης (βλ. ξανά Ελλάδα).
Επιπλέον, οι αλλαγές στο πλαίσιο της προγραμματικής περιόδου 2021–2027 απαιτούν περισσότερους στρατηγικούς και προγραμματικούς στόχους με λιγότερους χρηματοδοτικούς πόρους για την επίτευξη των στόχων. Το αναμενόμενο θα ήταν αφού μειώνονται οι πόροι που θα εξυπηρετήσουν τους στόχους, να μειώνονται και οι στόχοι. Έτσι, αν και το περιεχόμενό της δεν εξυπηρετεί αναδιανεμητικούς στόχους, διέπεται από (προβληματική) διανεμητική λογική, η οποία αντίκειται στη λογική της συνοχής, έχοντας διανεμητικές επιπτώσεις. Διότι, εφόσον οι περιφέρειες δεν βασίζουν τα περιθώρια ανάπτυξής τους αποκλειστικά στην κινητοποίηση των ενδογενών πόρων τους, αναγκαστικά εξαρτώνται έως ένα βαθμό από την απόδοση κινήτρων επενδύσεων και ανταγωνίζονται μεταξύ τους για τους περιορισμένους κοινοτικούς πόρους, που διανέμονται μέσω του κοινοτικού μηχανισμού. Δεδομένου, ότι δεν εισέρχονται όλες οι περιφέρειες από παρόμοιο σημείο εκκίνησης στη διαπραγματευτική διαδικασία, ορισμένες επιλογές ανάπτυξης και ισοδύναμα περιοχές μοιραία θα αποκλειστούν από τον ανταγωνισμό και αυτό περιπλέκει την ενίσχυση της συνοχής. Ήδη προβλέφθηκε μείωση πόρων για 10 από τα 12 κράτη–μέλη της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Η μείωση των πόρων υπό τη μορφή χορηγήσεων πιθανώς να μην αποτελούσε πρόβλημα για τις περιοχές, αν όλες οι χώρες βασίζονταν εξίσου στο δικό τους απόθεμα πόρων για την ανάπτυξή τους.
Στο πολιτικό επίπεδο, τα κράτη–μέλη που συγκεντρώνουν μεγαλύτερη πολιτική ισχύ επιτυγχάνουν καλύτερα αποτελέσματα στις διαπραγματεύσεις για το ποιος θα πάρει τι, πότε και πώς από τον κοινοτικό προϋπολογισμό, κατευθύνοντας την κατανομή και τις πιστώσεις σύμφωνα με τα συμφέροντά τους. Δεδομένου ότι η πολιτική ισχύς τείνει να εξισώνεται με την εκλογική τους δύναμη, η εξουσία στην υποβολή των προτάσεων συνδέεται με την άσκηση της Προεδρίας της ΕΕ. Η άσκησή της κατά τη διάρκεια λήψης των αποφάσεων κατανομήςαποφέρει οικονομικά οφέλη σε μεμονωμένα κράτη–μέλη χάρη στην ικανότητα της Προεδρίας να διαπραγματεύεται πιο αποτελεσματικά με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή όταν τα έργα που χρηματοδοτούνται από τα ταμεία συνοχής πρέπει να λάβουν την έγκριση της δεύτερης. Ακόμη, ο βαθμός επιρροής στη διανεμητική διαδικασία που συσχετίζεται με την πολιτική ισχύ σχετίζεται και με την εθνικότητα των ληπτών αποφάσεων και των γραφειοκρατικών παραγόντων που συγκεντρώνουν και ασκούν την εξουσία από τα ευρωπαϊκά όργανα, παρόλο που η ΕΕ είναι ένας υπερεθνικός θεσμός. Οπότε, όταν η υπόθεση φθάνει στην κατανομή του προϋπολογισμού, το κοινό καλό, που υπηρετεί ο διανεμητικός μηχανισμός της Πολιτικής Συνοχής, υπονομεύεται.
Πρόσθετα, οι περιφέρειες αν και είναι μονάδες οικονομικής διακυβέρνησης και μεταφοράς των πόρων, δεν διαθέτουν αποφασιστικές αρμοδιότητες για τη διανεμητική διαδικασία του προϋπολογισμού, οπότε οι αποφάσεις για τις χρηματοδοτικές ροές λαμβάνονται σε κεντρικό επίπεδο από τις κυβερνήσεις των κρατών–μελών, περνώντας μέσα από τα φίλτρα της εκάστοτε κυβερνητικής προγραμματικής διάταξης. Εντούτοις, κανένας τρίτος δεν μπορεί να υποκαταστήσει το δεσμό εγγύτητας των τοπικών κοινωνιών με το χώρο των περιφερειών ως εδαφικών ενοτήτων, που τους αποδίδει το προβάδισμα της γνώσης για τα δικά τους προβλήματα, τα οποία χρήζουν και των ανάλογων συμβατών λύσεων.
Το αποτέλεσμα είναι ότι ενώ η σύγκλιση μεταξύ των κρατών–μελών επιταχύνθηκε, κάτι που οφείλεται στην υψηλή ανάπτυξη των λιγότερο αναπτυγμένων περιφερειών, οι περιφερειακές ανισότητες στο εσωτερικό των κρατών–μελών με υψηλό ποσοστό ανάπτυξης έχουν αυξηθεί. Για την ακρίβεια, αν και οι λιγότερο αναπτυγμένες ανατολικές περιφέρειες άρχισαν να καλύπτουν τη διαφορά με την υπόλοιπη ΕΕ, οι επίμονες περιφερειακές ανισότητες παραμένουν στη Νότια και τη Νοτιοδυτική Ευρώπη, σημειώνοντας οικονομική στασιμότητα ή ύφεση, γεγονός που υποδηλώνει ότι έχουν κολλήσει σε παγίδα ανάπτυξης. Οι περιφέρειες με χαμηλό εισόδημα έχουν την τάση να μεγαλώνουν γρηγορότερα, αλλά ό,τι και αν κάνουν δεν μπορούν να φθάσουν τις πρωτοπόρες.
Εν κατακλείδι, συμπεραίνεται ότι η χρηματοδότηση των περιφερειών της ΕΕ έχει καταστεί η πιο σημαντική πηγή επενδύσεων για τα μέλη της Ένωσης, συμβάλλοντας σημαντικά στην ανάπτυξη των ευρωπαϊκών περιοχών. Ωστόσο, η λογική από την οποία διέπεται χρήζει επανεξέτασης.Στο πεδίο των συγκρούσεων των κοινωνικών ομάδων του ευρωπαϊκού χώρου, που ανταγωνίζονται για τους περιορισμένους χρηματοδοτικούς πόρους, ορισμένες επιλογές ανάπτυξης και ισοδύναμα περιφέρειες μοιραία αποκλείονται από την κατανομή του προϋπολογισμού. Ο αποκλεισμός ορισμένων περιφερειών σημαίνει την πρόκριση κάποιων άλλων, η οποία βασίζεται στην υψηλή ανταγωνιστική τους επίδοση και την ισχυρή πολιτική τους πρόσβαση στη διαμόρφωση της κατανομής. Ωστόσο, ούτε η αποτελεσματική κατανομή ούτε η πολιτική παρέμβαση αποδεικνύεται ότι είναι και δίκαιη. Μάλιστα, οι λιγότερο ανταγωνιστικές περιφέρειες είναι εκείνες που έχουν μεγαλύτερη ανάγκη τη χρηματοδότηση χωρίς, όμως, να ζημιώνουν τις πρωτοπόρες.Οι προαναφερόμενες αστοχίες αποτελούν διαδικαστικό σύμπτωμα τόσο της ψυχρής επιχειρηματικής όσο και της πολιτικής λογικής, με την οποία είναι δομημένο το σύστημα, που διανέμει τις ευκαιρίες ανάπτυξης και στο οποίο ο ισχυρός τα παίρνει όλα.
Αντιθέτως, εάν πιστεύει κανείς, ότι κανένα τέτοιο συμβατικό διανεμητικό σύστημα δεν μπορεί από μόνο του να οδηγήσει σε μια κοινή περιφερειακή ισορροπία ως στόχου της Πολιτικής Συνοχής, όπως και αποδεικνύεται από την πορεία της, τότε η αλλαγή των θέσεων μεταξύ των δυνατών και των αδυνάτων περιφερειών στο παίγνιο της μοιρασιάς είναι το απαραίτητο βήμα, που πρέπει να κάνουν οι τοπικές κοινωνίες τους για να υπερνικήσουν τη διανεμητική αδικία…
* Περιφερειολόγος, Διδάκτωρ Τμήματος Μηχανικών Χωροταξίας,
Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης
Πανεπιστημίου Θεσσαλίας, Ειδική Γραμματέας
Περιφερειακής Πολιτικής Διοικητικού Επιμελητηρίου Ελλάδος
