Γραφείο Προϋπολογισμού: Η υπερφορολόγηση θα εμποδίσει την ανάπτυξη

Έντονη κριτική των τεχνοκρατών του Γραφείου στην οικονομική πολιτική πάνω στην οποία στηρίζεται ο κρατικός προϋπολογισμός του 2017- Επαναλαμβάνουν τους χαρακτηρισμούς “υφεσιακός” και “φοροκεντρικός” για τον κρατικό προϋπολογισμό-Προτείνουν ανακατανομή φορολογικών βαρών και πρωτογενών δαπανών, εκλογίκευση φοροαπαλλαγών και περισσότερη έμφαση σε μέτρα για τη βελτίωση του φοροεισπρακτικού μηχανισμού, ώστε να αντιμετωπιστούν η φοροδιαφυγή και η παραοικονομία.

Τις επισημάνσεις του για τον φοροκεντρικό και υφεσιακό χαρακτήρα της ασκούμενης οικονομικής πολιτικής επαναλαμβάνει το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής σε έκθεση που συνέταξε επί του τελικού σχεδίου του κρατικού προϋπολογισμού του 2017.

Οι συντάκτες της έκθεσης σημειώνουν ότι θα πρέπει να αλλάξει το μίγμα της εφαρμοζόμενης οικονομικής πολιτικής προκειμένου να δοθεί προτεραιότητα στην ανακατανομή των φορολογικών βαρών και των πρωτογενών δαπανών, στη βελτίωση του φοροεισπρακτικού μηχανισμού για την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής και στην εκλογίκευση των φοροαπαλλαγών, ώστε η δημοσιονομική προσαρμογή να γίνει κοινωνικά δίκαιη.

Αναλυτικά τα βασικότερα συμπεράσματα της έκθεσης του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή έχουν ως εξής:

Υφεσιακός ο χαρακτήρας του νέου προϋπολογισμού

Ο προϋπολογισμός του 2017 έχει βραχυπρόθεσμα υφεσιακή επίπτωση καθώς μειώνει τις δαπάνες και επιζητεί να αυξήσει τα φορολογικά έσοδα. Μειώσεις δαπανών και αυξήσεις φόρων αναπόφευκτα λειτουργούν υφεσιακά.

Το νέο Μνημόνιο επιβάλλει παράταση της λιτότητας και αυτό υποκρύπτει η στόχευση για πρωτογενή πλεονάσματα. Τους επόμενους μήνες θα αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία η αναθεώρηση των στόχων για πρωτογενή πλεονάσματα προς τα κάτω και η οριστική «διευθέτηση» του χρέους.

Ο προϋπολογισμός του 2017, όπως αποτυπώνεται στην Εισηγητική Έκθεση, χαρακτηρίζεται από φοροκεντρική λιτότητα που προβλέπεται να δημιουργήσει ένα πρωτογενές πλεόνασμα 2% του ΑΕΠ σύμφωνα με τη μεθοδολογία Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης. Συγκεκριμένα, προβλέπεται για το 2017 οριακή μείωση δαπανών κατά € 153,4 εκατ. και εκτεταμένη αύξηση εσόδων κατά € 2,447 δισ. ευρώ.

Οι αυξήσεις φόρων αποθαρρύνουν την εργασία και την επιχειρηματικότητα (από την πλευρά της προσφοράς) και επομένως θολώνουν τις προοπτικές ανάκαμψης. Όμως, «αντισταθμιστικές ενέργειες», κυρίως της κυβέρνησης, είναι δυνατόν να περιορίσουν σημαντικά τις υφεσιακές επιπτώσεις της φοροκεντρικής πολιτικής προσαρμογής. Οι «ενέργειες» αυτές μπορούν μάλιστα να συνδυαστούν με ένα φιλικό προς την ανάπτυξη (και κοινωνικά δίκαιο) σχέδιο περικοπής πρωτογενών δαπανών. Αντισταθμιστικό αποτέλεσμα θα έχουν και οι προβλέψεις για πληρωμές ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων.

Αισιόδοξοι και δύσκολα επιτεύξιμοι οι στόχοι για την ανάπτυξη

Με δεδομένη την εφαρμογή επιπλέον μέτρων από 1/1/2017, (αυξήσεις σε έμμεσους όρους, περιορισμός των δικαιούχων του ΕΚΑΣ, αύξηση ασφαλιστικών εισφορών κ.α.) η πρόβλεψη της εισηγητικής έκθεσης του κρατικού προϋπολογισμού για αύξηση της ιδιωτικής κατανάλωσης κατά 1,8% κρίνεται αισιόδοξη. Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη την προβλεπόμενη μείωση της ανεργίας και την σημαντική θετική αντιστροφή του δείκτη Καταναλωτικής Εμπιστοσύνης υπάρχουν οι βάσεις πραγματοποίησης αυτής της εκτίμησης.

Η προβλεπόμενη αύξηση των επενδύσεων κατά 9,1% μπορεί να θεωρηθεί εφικτή λόγω της χαμηλής βάσης του 2016 και εφόσον γίνει ορθή χρήση των ευρωπαϊκών «εργαλείων» (ΕΣΠΑ, Πακέτο «Γιούνκερ» κ.α.), ολοκληρωθούν σημαντικές αποκρατικοποιήσεις στις υποδομές που συνδέονται με νέες επενδύσεις, αποδώσει ο νέος Αναπτυξιακός Νόμος κ.ά. Από την άλλη πλευρά, θα πρέπει να καταβληθούν σημαντικές περαιτέρω προσπάθειες για τη δημιουργία ενός περιβάλλοντος πραγματικά φιλικού για τις επιχειρήσεις, με παρεμβάσεις για μείωση της γραφειοκρατίας (π.χ. νέο πλαίσιο αδειοδότησης), την εξασφάλιση συνέχειας στις εφαρμοζόμενες πολιτικές, τη δυνατότητα χρηματοδότησης, καθώς τα τελευταία στοιχεία για τη διεθνή ανταγωνιστικότητα της ελληνικής οικονομίας είναι ιδιαίτερα ανησυχητικά.

Για να επιτευχθεί ο στόχος για αύξηση των εξαγωγών κατά 5,3% που προβλέπει ο προϋπολογισμός, θα πρέπει ο εξαγωγικός τομέας να στηριχθεί, κυρίως μέσω μέτρων για τη χαλάρωση των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων και τις επιστροφές φόρων. Η σημαντική ανάκαμψη των εξαγωγών προϋποθέτει ακόμα, μια εξαιρετικά καλή χρονιά για τον ελληνικό τουρισμό, προκειμένου αυτές να ξεπεράσουν την πολύ χαμηλή απόδοσή τους το τρέχον έτος.

Συνολικά, η πραγματοποίηση των αισιόδοξων στόχων για την ανάκαμψη το 2017 προϋποθέτει πλήρη και αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος οικονομικής πολιτικής (σ.σ. δηλ. του Μνημονίου), αποτελεσματική διαχείριση των μη εξυπηρετούμενων δανείων, έγκαιρη αποπληρωμή των ληξιπρόθεσμων οφειλών του Δημοσίου (χωρίς τη μαζική δημιουργία νέων), κυβερνητική σταθερότητα και κοινωνική ομαλότητα. Αυτή η εσωτερική διαδικασία προσαρμογής θα πρέπει λογικά να υποστηριχθεί με μέτρα για την ουσιαστική ελάφρυνση του χρέους καθώς και με τη συμμετοχή στο πρόγραμμα της ποσοτικής χαλάρωσης της ΕΚΤ. Στην περίπτωση αυτή, θα υπάρξει ταχεία άρση της αβεβαιότητας, αποκατάσταση της εμπιστοσύνης και της ρευστότητας στην ελληνική οικονομία. Αν όλες αυτές οι προϋποθέσεις συντρέξουν, είναι πιθανό οι επιδόσεις της ελληνικής οικονομίας να ξεπεράσουν ακόμα και αυτές τις αισιόδοξες προβλέψεις, όπως προβλέπει π.χ. το ΔΝΤ.

Αμφίβολη η διατηρησιμότητα των υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων

Ένα εξίσου κρίσιμο ζήτημα είναι και η διατηρησιμότητα των πρωτογενών πλεονασμάτων, αν δηλαδή η ελληνική κυβέρνηση θα μπορεί να επιτυγχάνει πρωτογενή πλεονάσματα σε βάθος χρόνου. Τα στοιχεία αναδεικνύουν τις δυσκολίες του εγχειρήματος.

Συγκεκριμένα, μόνο το Μεξικό φαίνεται να έχει καταφέρει να διατηρήσει πρωτογενές πλεόνασμα μεγαλύτερο του 3,5% του ΑΕΠ για τουλάχιστον μια δεκαετία (1983 – 1992), ενώ μεγαλύτερο του 3% κατέστη εφικτό στο Βέλγιο (1994 – 2004) και στη Φινλανδία 1975 – 1990). Επίσης, από τις διεθνείς συγκρίσεις προκύπτει ότι οι μεγάλης έκτασης δημοσιονομικές προσαρμογές ανατρέπονται εύκολα και γρήγορα. Τότε, τα πρωτογενή πλεονάσματα μετατρέπονται σε πρωτογενή ελλείμματα, ειδικά αν το πρωτογενές πλεόνασμα υπερβαίνει το 3,5% του ΑΕΠ.

Ο προϋπολογισμός του 2017 είναι φοροκεντρικός

Η αύξηση των εσόδων που προβλέπει ο νέος προϋπολογισμός αναμένεται να προέλθει από την αύξηση των συντελεστών φορολόγησης, την επιβολή νέων φόρων και προφανώς από την αύξηση της οικονομικής δραστηριότητας (η αύξηση του ΑΕΠ συνεπάγεται διευρυμένα έσοδα από άμεσους και έμμεσους φόρους) και τη μείωση της φοροδιαφυγής.

Όμως, η υπερφορολόγηση θα εξακολουθεί να λειτουργεί ιδιαιτέρως στρεβλωτικά στο οικονομικό περιβάλλον αποτελώντας εμπόδιο στην επίτευξη θετικών ρυθμών ανάπτυξης και τελικά δεν θα πάψει να προκαλεί μείωση των εσόδων από άμεσους και έμμεσους φόρους τόσο σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη όσο και με τους στόχους που έχουν τεθεί στα πλαίσια των συγκεκριμένων παρεμβάσεων. Η απόλυτη πολιτική και οικονομική προτεραιότητα θα πρέπει αδιαμφισβήτητα να δοθεί στη κατεύθυνση της βελτίωσης του φοροεισπρακτικού μηχανισμού και της αντιμετώπισης της παραοικονομίας στο πλαίσιο του ισχύοντος φορολογικού καθεστώτος.

Ανακατανομές δαπανών (συντάξεις, επενδύσεις, μισθοί κλπ)

Καθώς τα περιθώρια για οριζόντιες περικοπές δαπανών και οριζόντιες αυξήσεις φόρων έχουν εξαντληθεί, το κέντρο βάρους πρέπει να μετατεθεί στην ανακατανομή των φόρων και των δαπανών. Και στα δύο ζητήματα αναπτύσσεται αργά κινητικότητα.

Η ανακατανομή φορολογικών βαρών μπορεί να γίνει με συστηματικότερες πολιτικές παρεμβάσεις για αποτελεσματική περιστολή της φοροδιαφυγής, εκλογίκευση των φορολογικών απαλλαγών και, γενικότερα, ριζική αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος.

Η ανακατανομή των δαπανών στο πλαίσιο μιας συνολικής επανεξέτασης της σύνθεσής τους (spending review) είναι αναγκαία για να επιτευχθούν κατά περίπτωση εξοικονομήσεις ή και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των δαπανών.

Μια διαδικασία σταδιακών αλλαγών στην σύνθεση των δαπανών έχει ήδη αρχίσει, αλλά πρέπει να επιταχυνθεί και συνδεθεί με άλλες μεταρρυθμίσεις (π.χ. κατάργηση περιττών φορέων του δημοσίου). Η κυβέρνηση επιχειρεί ανακατανομή των δαπανών για τον επόμενο προϋπολογισμό.

Λόγω της συνέχισης της δημοσιονομικής προσαρμογής, αλλά και του εν γένει στενού δημοσιονομικού πλαισίου που διαμορφώνεται από το 3ο Πρόγραμμα της Ελλάδας, οι δαπάνες του προϋπολογισμού δεν είναι εφικτό να αυξηθούν, προκειμένου να υπάρξει ουσιαστικότερη στήριξη των πιο αδύναμων κοινωνικών ομάδων. Ως εκ τούτου, η μόνη δυνατότητα της κυβέρνησης στην παρούσα φάση, που δε θα διατάρασσε τη δημοσιονομική ισορροπία, είναι η ανακατανομή δαπανών.

Δημόσιες προμήθειες

Η αποτελεσματικότητα των δημοσίων προμηθειών μπορεί να βελτιωθεί με την εφαρμογή των σχετικών οδηγιών της ΕΕ. Πιθανόν είτε θα απελευθέρωνε πόρους για άλλους σκοπούς είτε θα μείωνε στο μέτρο που της αναλογεί την πίεση από φόρους.

Το ασφαλιστικό

Πολλά θα εξαρτηθούν από την εξέλιξη του ασφαλιστικού, η διατηρησιμότητα του οποίου, σύμφωνα με πολλές εκτιμήσεις, δεν έχει διασφαλισθεί παρά τις τελευταίες αλλαγές. Σύμφωνα με τις προβλέψεις του Υπουργείου ελάχιστα θα μειωθούν οι επιχορηγήσεις στα ασφαλιστικά ταμεία ως % ΑΕΠ τα επόμενα χρόνια. Και γενικά, η δαπάνη για συντάξεις ως % ΑΕΠ είναι πολύ υψηλότερη από τον μέσον όρο του ΟΟΣΑ!

Πρόνοια-υγεία-παιδεία

Στους τομείς της πρόνοιας, της υγείας και της παιδείας υπάρχουν περιθώρια ώστε να βελτιωθεί η σχέση μεταξύ χρηματοδοτήσεων και αποτελεσμάτων. Π.χ. στην πρόνοια παλαιότερες έρευνες της ΕΕ έδειξαν ότι οι κοινωνικές παροχές δεν μειώνουν την φτώχεια όσο σε όλες τις άλλες χώρες! Άλλες μελέτες έδειξαν ότι το δίχτυ ασφαλείας ήταν ακατάλληλο για την κρίση και τη μείωση της φτώχειας. Αν και στο μεταξύ έχουν ληφθεί διάφορα μέτρα, δεν είναι βέβαιο ποια πρόοδος έχει σχετικά επιτευχθεί. Όμως, μέρος των προβλημάτων μπορεί να λυθεί με την εφαρμογή του συστήματος Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος ή Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης που καθιερώνει οριστικά η κυβέρνηση μολονότι δεν έχει εξασφαλίσει τη χρηματοδότησή του από το 2018.

Είναι προφανές ότι ένα αποτελεσματικό σύστημα αξιολόγησης και κινητικότητας στη Δημόσια Διοίκηση θα προετοίμαζε το έδαφος για ανακατανομές κονδυλίων.