Θεσμικός αναχρονισμός το νέο ν/σ για την επιλογή διοικήσεων στο Δημόσιο

Του Δρ. Κώστα Παπαδημητρίου*
Στην πραγματικότητά μας, το θέμα της επιλογής διοικήσεων των κρατικών οργανισμών αναγνωρίστηκε ως πρόβλημα το έτος 1988, στην Έκθεση του ΚΕΠΕ. Συγκεκριμένα, το θέμα εγγραφόταν στο γενικότερο πρόβλημα της πληθωρικής πολιτικής παρουσίας έναντι της ασθενούς διοικητικής-τεχνοκρατικής. Με πιο επιστημονικούς όρους, το πρόβλημα της κυριαρχίας του πολιτικού υποσυστήματος, λόγω της υπερτροφίας του σε βάρος του ισχνού διοικητικού, λόγω της ατροφίας του. 

Έκτοτε, καταγραφόταν στα διάφορα Προγράμματα Διοικητικής Μεταρρύθμισης, χωρίς όμως αυτό να σημαίνει πως υπήρχε απόφαση αντιμετώπισής του, κάτι που αναγνωρίστηκε στην Έκθεση του ΟΟΣΑ (2012), όπου καταδείχθηκε με αυστηρούς όρους η αναγκαιότητα αντιμετώπισής του, στο πλαίσιο τόσο της «αποπολιτικοποίησης» του Κράτους όσο και στην ανάπτυξη ενός νέου μοντέλου διοίκησης που να βασίζεται στην ανάλυση και την τεκμηρίωση (Evidence Based Policy Making). Υπό αυτό το πρίσμα, οι επιλογές διοικητών των φορέων του Δημοσίου, με όποια ονομασία και να παρουσιάζονται (πρόεδροι, αντιπρόεδροι, διοικητές, διευθύνοντες σύμβουλοι κλπ), απαιτείται 1ο να πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις που σχετίζονται με την καταλληλότητά τους να ανταπεξέλθουν στα υψηλά καθήκοντα που καλούνται να αναλάβουν και 2ο να επιλεγούν έναντι άλλων συνυποψήφιων τους έπειτα από μία αμερόληπτη διαδικασία. Η συσσωρευμένη εμπειρία των πρόσφατων 10-15 χρόνων, ανέδειξε και την ανάγκη κατάστρωσης της διαδικασίας κατά τρόπο που να διεξάγεται σχετικά γρήγορα, προσθέτοντας ένα 3ο σημείο.

Με δεδομένο ότι η «αποπολιτικοποίηση» της Διοίκησης ήταν όρος του 3^ου Μνημονίου που υπέγραψε η χώρα και στη συνέχεια ενέκρινε με νόμο (4336/2015) που υπερψηφίστηκε από τα τρία μεγάλα κόμματα στη Βουλή τον Αύγουστο 2015, δρομολογήθηκε μία πρώτη προσπάθεια αντιμετώπισης του ζητήματος με τον ν.4369/2016.

Ο νόμος αυτός, σύμφωνα με τον οποίο οι διοικητές των ΔΝΠ θα επιλέγονταν κατά βάση από ένα μητρώο στελεχών του Δημοσίου (κατ’ εξαίρεση και του ιδιωτικού τομέα), κατόπιν προκήρυξης, μοριοδότησης και τελικής επιλογής από ένα 9μελές όργανο, το Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Διοικήσεων-ΕΣΕΔ, στο οποίο κυριαρχούσαν οι τεχνοκράτες (3 μέλη ΑΣΕΠ, 1 ΝΣΚ, 1 βοηθός Συνήγορος του Πολίτη, 1 εμπειρογνώμονας από το ΕΚΔΔΑ, 3 εμπειρογνώμονες που τους όριζαν συλλογικοί φορείς) και υπήρχαν αυξημένες εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης (4 μέλη Ανεξάρτητων Αρχών, 4 εμπειρογνώμονες), για διάφορους λόγους δεν εφαρμόστηκε για επιλογές διοικήσεων σε ΔΝΠ.

Η Κυβέρνηση που αναδείχθηκε τον Ιούλιο 2019, στην κατεύθυνση «αποπολιτικοποίησης», επέλεξε την κατάργηση του συστήματος του ν.4369/2016 και τη σύσταση θέσεων υπηρεσιακών γραμματέων (ν.4622/2019). Την επόμενη χρονιά, θέλοντας να αντιμετωπίσει και το θέμα των διοικήσεων των διαφόρων κρατικών φορέων, έφερε στη Βουλή και πέτυχε την ψήφιση του ν.4735/2020, τον οποίο από τις αρχές Νοέμβρη αντικατέστησε ο ν.5062/2023, παρότι επί τρία έτη εφαρμόστηκε ελάχιστα (μόνο 10 προκηρύξεις που αφορούσαν περίπου 60 θέσεις).

Όσον αφορά  το νέο “σύστημα επιλογής διοικήσεων φορέων του δημοσίου τομέα και ενίσχυση της αποτελεσματικότητάς τους», επισημαίνουμε τα εξής:

Α) ΓΙΑ ΠΟΙΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ ΜΙΛΑΜΕ: Βάσει της κύριας διοικητικής αρχής, πως «άμα δεν μετρήσεις δεν μπορείς να διοικήσεις», είναι απαραίτητη η ακριβής καταγραφή των Νομικών Προσώπων (ΝΠ) που εντάσσονται στη ρύθμιση και δεν αρκεί η αόριστη, στο περίπου αναφορά τους. Εξάλλου το Υπουργείο Εσωτερικών είναι υπεύθυνο για την παρακολούθηση-καταγραφή όλων των δομών της Διοίκησης και συνεπώς, οφείλει να γνωρίζει και να προσδιορίζει με ακρίβεια εκείνα τα ΝΠ τα οποία εντάσσονται σε αυτήν, έστω και με περιγραφικούς όρους, οι οποίοι όμως εύκολα πρέπει να οδηγούν στο συγκεκριμένο νούμερο χωρίς αμφιβολίες και αμφισβητήσεις.

Επιπλέον, σημειώνουμε πως δεν αρκεί να ορίζονται οι πρόεδροι/αντιπρόεδροι/διευθύνοντες μόνο, γιατί όταν τα άλλα μέλη τα ορίζει ο εποπτεύων υπουργός, μέσω αυτών των τελευταίων θα μπορεί να επηρεάζει τη λήψη αποφάσεων… Τι νόημα έχει να επιλέγεται με διαφανή/χρονοβόρο/απαιτητική διαδικασία ο πρόεδρος σε ένα 15μελές ΔΣ, στο οποίο ο υπουργός διορίζει κατ’ αρέσκειαν τα υπόλοιπα μέλη…

Β) ΑΠΑΙΤΟΥΜΕΝΑ ΠΡΟΣΟΝΤΑ: Τόσο για τους φορείς της κατηγορίας Α, των σημαντικότρεων δηλαδή φορέων, τα προσόντα που ορίζονται ως “ελάχιστα απαιτούμενα” είναι ιδιαίτερα χαμηλά για τη διεκδίκηση υψηλών θέσεων ευθύνης. Με 5 χρόνια επαγγελματική εμπειρία οπουδήποτε συν 5 έτη υπηρεσίας στη Διοίκηση μπορείς να είσαι υποψήφιος για θέση διοικητή ενός σημαντικού φορέα του Δημοσίου! Επιπλέον, η απαιτούμενη «συνάφεια» είναι ένας αρκετά αόριστος όρος που δεν μπορεί να αξιοποιηθεί παρά μόνο με συμπληρωματικές οριοθετήσεις, όπως ορίζεται στη διάταξη («με την πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος εξειδικεύεται η έννοια της συνάφειας»).

Ωστόσο και πάλι μένουν ερωτηματικά: Δεχόμαστε τη «συνάφεια» με ευρεία ερμηνεία, οπότε η οποιαδήποτε διοικητική εμπειρία καλύπτεται ή θέλουμε τη συνάφεια με στενή ερμηνεία, οπότε απαιτούμε την άσκηση καθηκόντων προϊσταμένου και μάλιστα σε ανώτερο-ανώτατο επίπεδο;   Η ασάφεια του όρου δημιουργεί την ανάγκη οριοθετήσεων, τις οποίες αναλαμβάνει να κάνει το αρμόδιο Υπουργείο σε συνεργασία με το ΑΣΕΠ.

Κρισιμότερο όμως είναι πως παραγνωρίζεται τελείως η απαιτούμενη «ειδική γνώση» και τέτοια, όταν μιλάμε για άσκηση διοίκησης είναι η γνώση ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ-ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΑΣ καθώς και ο ΨΗΦΙΑΚΟΣ ΕΓΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ, που συνίσταται όχι μόνο στην απλή γνώση χρήσης η/υ αλλά και ειδικών προγραμμάτων εφαρμογής (ΜΙS).

Πέραν των προηγούμενων, στον νόμο δεν αντιμετωπίζεται καθόλου το σημαντικό ζήτημα του ασυμβιβάστου κατά την άσκηση ορισμένων καθηκόντων με προϋπάρχουσα εμπειρία σε θέσεις ανάλογες.

Γ) ΤΕΣΤ ΔΕΞΙΟΤΗΤΩΝ: H θέσπιση διαδικασίας διακρίβωσης δεξιοτήτων, αν και γενικά χρήσιμη, ωστόσο γίνεται με εμφανώς προβληματικό τρόπο. Εντύπωση προκαλεί η αναφορά μεν σε δεξιότητες αλλά η μη εστίαση σε εκείνες που έχουν ήδη γίνει γνωστές στην ελληνική διοικητική πραγματικότητα (άρθρο 4 ν.4940/2022). Μόνο μία, η «αποτελεσματικότητα» ταιριάζει με την αντίστοιχή της (προσανατολισμός στο αποτέλεσμα, άρθρο 4παρ.2δ ν.4940/2022) στον ισχύοντα νόμο, ενώ η διακρίβωση θεμάτων που σχετίζονται με τον «συλλογισμό» και την «ικανότητα ανταπόκρισης στις απαιτήσεις θέσεων ευθύνης», δεν δημιουργούν παρά μόνο σύγχυση σε σχέση με το τι ακριβώς και ποιες δεξιότητες θα είναι εκείνες που θα εξετάζονται.

Για τα θέματα  «..ανταπόκρισης στις απαιτήσεις θέσεων ευθύνης» ιδίως, προφανώς δεν αρκούν τα διατιθέμενα τεστ «γνώσεων και δεξιοτήτων» που χρησιμοποίησε το ΑΣΕΠ κατά τις πρόσφατες εξετάσεις (Μάρτιο 2023), ενώ δεν φαίνεται να υφίσταται επαρκής τεχνογνωσία στη Διοίκησή μας. Κατά συνέπεια, για να γίνει με όρους επιστημονικής αρτιότητας-σοβαρότητας η εξέταση, το ΑΣΕΠ οφείλει να συνεργαστεί με κάποιον κάτοχο σχετικής εμπειρογνωμοσύνης, πχ κάποιο πανεπιστημιακό τμήμα και στη συνέχεια να αναπτύξει μια αποδεκτή μεθοδολογία, που θα του επιτρέψει να διεξαγάγει μια αξιόπιστη διαδικασία.

Η πρόβλεψη για συμμετοχή όλων των υποψηφίων στην εξέταση είναι σαφώς αντιοικονομική, σίγουρα δύσκολη στην εφαρμογή της (πχ, υποψήφιοι μεγάλης εμπειρίας, κύρους και κάποιας ηλικίας που θα καλούνται να διαγωνιστούν με πολύ μικρότερους σε μία εξέταση τύπου πανελληνιών…) και πάντως, όχι απαραίτητη. Θα ήταν προτιμότερο, η εξέταση να πραγματοποιείται μεταξύ των 7-10 επικρατέστερων σε μόρια. Οι δε προβλέψεις για απαγόρευση ενστάσεων και για απουσία δυνατότητας ελέγχου, προφανώς είναι προβληματικές και εντάσσουν τη διαδικασία σε πέπλο αδιαφάνειας.

Δ) ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΠΙΛΟΓΗΣ: Οι τρεις κατηγορίες κριτηρίων παρουσιάζουν διαφορετικά μεν σημαντικά δε, προβλήματα, ενώ το ζήτημα της απροσδιόριστης «συνάφειας» κυριαρχεί δημιουργώντας τη βεβαιότητα της εμφάνισης πολλών αστοχιών. Χαρακτηριστικά ερωτάται, πως θα αντιστοιχηθούν θέσεις ευθύνης στον ιδιωτικό τομέα με εκείνες του δημοσίου, πως δεν θα αλλοιώνεται το αποτέλεσμα από την ύπαρξη πολλών οικογενειακών επιχειρήσεων, αν θα αξιολογούνται ποιοτικά δεδομένα, όπως η εργασία σε επιχειρήσεις που πτώχευσαν κα.

Στην κατηγορία τυπικών-εκπαιδευτικών προσόντων, είναι προφανής η απουσία των διδακτορικών, τα οποία συνιστούν ακαδημαϊκό τίτλο μείζονος αξίας και δεν είναι νοητό να μην υπολογίζονται.   Στην ίδια κατηγορία απουσιάζουν όλες σχεδόν οι ειδικές-επαγγελματικές Σχολές του Δημοσίου, που δεν εντάσσονται στη λεγόμενη «τυπική εκπαίδευση» παρέχουν όμως ιδιαίτερα σοβαρή, χρήσιμη και εξειδικευμένη γνώση, όπως η Ανωτάτη Σχολή Εθνικής Άμυνας (ΣΕΘΑ), η ΑΣΠΑΙΤΕ (πρ.ΠΑΤΕΣ-ΣΕΛΕΤΕ), η Σχολή του ΚΕΜΕΑ, τα Διεθνή Σχολεία Επιτελών που τελείωσαν αξιωματικοί των Ενόπλων Δυνάμεων που συνταξιοδοτήθηκαν πρόωρα, οι Σχολές Διοίκησης άλλων κρατών της ΕΕ (πχ η γαλλική ΕΝΑ). Διασώζεται μόνο η Εθνική Σχολής Δημόσιας Διοίκησης & Αυτοδιοίκησης, δηλαδή ο κρατικός φορέας που είναι επιφορτισμένος με την εκπαίδευση διευθυντικών στελεχών για τις θέσεις του Δημοσίου, η οποία όμως μοριοδοτείται λίγο περισσότερο από ένα μονοετές μεταπτυχιακό.

Όσον αφορά τη “δομημένη συνέντευξη”, είναι εμφανές πως δεν διασφαλίζεται κατά τρόπο συνεπή και τεκμηριωμένο η ικανότητα των συνεντευξιαστών να κρίνουν τους υποψηφίους. Η βαρύτητα σε μόρια της συνέντευξης (800) είναι μεγάλη, στον βαθμό που αυτή δεν διεξάγεται από ειδικούς αλλά από πλειοψηφία διορισμένων με πολιτικά-κομματικά κριτήρια. Το κρίσιμο ερώτημα παραμένει: Πώς μπορούν να κρίνουν την προσωπικότητα και την καταλληλότητα για τη συγκεκριμένη θέση τα 5 μέλη της Επιτροπής, που δεν διαθέτουν εχέγγυα ειδικής γνώσης;

Ε) ΟΡΓΑΝΑ ΕΠΙΛΟΓΗΣ: Και οι τρεις προβλεπόμενες επιτροπές επιλογής, είτε με 5μελή συγκρότηση είτε με 3μελή, έχουν εμφανώς πλειοψηφία πολιτικών προσώπων (στο 5μελές συμβούλιο, 3 γενικοί γραμματείς, ο ένας από την Προεδρία της Κυβέρνησης, στα 3μελή ομοίως, οι πολιτικοί επικρατούν έναντι ενός εμπειρογνώμονα), κάτι που αναιρεί οποιαδήποτε επίκληση αξιοκρατικής επιλογής.  Η παρουσία, έστω και ως προεδρεύοντος ενός μοναδικού εκπροσώπου του ΑΣΕΠ μόνο ως προσχηματική μπορεί να θεωρηθεί.

ΣΤ) ΘΗΤΕΙΑ-ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ-ΚΙΝΗΤΡΑ ΚΑΙ ΑΝΤΑΜΟΙΒΕΣ: Το ενδιαφέρον εδώ δεν έγκειται στην πρόβλεψη για 4ετή θητεία όσων επιλέγονται με τις νέες διατάξεις αλλά οι λόγοι πρόωρης λήξης της θητείας και οπωσδήποτε, η πρόβλεψη μεταβατικού καθεστώτος, παρότι οι μεταβατικές διατάξεις βρίσκονται σε άλλο άρθρο.

Καίριας σημασίας πάντως είναι πως η απαίτηση «ετήσιων σχεδίων δράσης» από τους νέους διοικητές συνιστά προφανή υποβάθμιση έναντι των ισχυόντων σήμερα στις εταιρίες του Δημοσίου, οι οποίες υποχρεούνται να συντάσσουν και να υλοποιούν στρατηγικά σχέδια 4ετή (άρθρο 18 του ν. 4972/2022 περί Εταιρικής Διακυβέρνησης ΑΕ Δημοσίου), τα οποία εναρμονίζονται με τους στόχους του ΜΠΔΣ (ν.4270/2014).

Για να καταστεί κατανοητό το μέγεθος της υποβάθμισης που γίνεται με τις διατάξεις του νέου νόμου, σημειώνουμε πως από το μακρινό 1996, με τον νόμο 2414 είχαν προβλεφθεί για τις επιχειρήσεις και τους οργανισμούς του Δημοσίου, αφενός τα Στρατηγικά Σχέδια “στο πλαίσιο της γενικότερης κυβερνητικής πολιτικής” μαζί με τα Επιχειρησιακά Σχέδια, όπου εξειδικεύονταν τα Στρατηγικά και αφετέρου τα συμβόλαια διαχείρισης, στα οποία καθορίζονταν “με λεπτομέρεια και στο πλαίσιο του Στρατηγικού Σχεδίου και του Επιχειρησιακού Σχεδίου οι στόχοι που ο πρόεδρος του ΔΣ και ο διευθύνων σύμβουλος αναλαμβάνουν να εκπληρώσουν κατά τη διάρκαια της θητείας τους…” (άρθρο 4). Σήμερα, με τις διατάξεις του νέου νόμου, ο οποίος επ’ αυτού ακολουθεί τις κατευθύνσεις του ν.4622/2019 περί ετήσιων (άρα όχι στρατηγικών-μακροπρόθεσμων) κυβερνητικών προγραμμάτων, αρκούμαστε σε μια περιορισμένου ορίζοντα ετήσια διαχείριση.

Κατά συνέπεια, όπως, με ολόκληρο το σύστημα του νόμου 4622 επιδιώκεται ο ισχυρός συγκεντρωτικός έλεγχος, έτσι διαφαίνεται πως γίνεται και εδώ, με τα “ετήσια σχέδια δράσης” που επιτρέπουν στενότερο έλεγχο των διοριζομένων.

Ζ) ΜΕΤΑΒΑΤΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ: Πέραν όλων των προηγούμενων περί των νέων ρυθμίσεων, προβλήματα αναφαίνονται και στις μεταβατικές διατάξεις του νόμου, ιδίως όταν αυτές συνδυάζονται με την εξασφάλιση προϋποθέσεων. Υπό ορισμένες συνθήκες,  ολόκληρο το σύστημα μπορεί να μην εκκινήσει να εφαρμόζεται παρά πολύ αργότερα, από τη δημοσίευση του νόμου, καθιστώντας άδικη την κατάργηση εκκρεμών διαδικασιών και την επαναπροκήρυξή τους από τη δημοσίευσή του. Επιπλέον, η εύνοια προς τους κατέχοντες σήμερα θέση διοικητή είναι προφανής, αφού τους επιτρέπεται μετά την πριν τον νόμο θητεία τους (1-6 χρόνια), να διεκδικήσουν και δύο τετραετίες υπό τους όρους του νόμου.

Η) ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ: Γενικότερα, το προτεινόμενο σύστημα επιλογής διοικήσεων συνιστά μια αναπτυγμένη εκδοχή του προϊσχύσαντος ν.4735/2020 αλλά είναι κατά πολύ κατώτερο, τόσο ως σύλληψη όσο και ως προς την εξασφάλιση όρων ορθής λειτουργίας (πχ των αρχών της αμεροληψίας και της αξιοκρατίας) από το προηγούμενο του ν.4369/2016. Συνεπώς, δεν μπορούμε να μιλάμε για βελτίωση αλλά για οπισθοχώρηση, για πισωγύρισμα σε λογικές πλήρους πολιτικής κυριαρχίας καλυμμένης με ένα πέπλο εκσυγχρονισμού και μια αντίστοιχη πληθωρική ρητορική. Ωστόσο δεν είναι εκσυγχρονισμός η επιτροπή που αποφασίζει, να έχει σαφή πολιτική-κομματική πλειοψηφία, ούτε το να καταλείπονται εντελώς αόριστα και αδιαφανή κριτήρια με τα οποία καθορίζονται κατά το δοκούν κρίσιμες παράμετροι, όπως η «συνάφεια».

Ούτε η αρχή της ισότητας εξασφαλίζεται στον βαθμό που δεν κλείνονται οι δίοδοι της ευνοιοκρατίας ούτε, πολύ περισσότερο, η αρχή της αξιοκρατίας αφού η ευχέρεια πολιτικής-κομματικής επιλογής είναι κυρίαρχη, ενώ σαφώς υποβαθμίζεται ο ρόλος του ΑΣΕΠ. Εξίσου σαφώς, δεν διαφαίνεται έμφαση στα ουσιαστικά προσόντα, μια εξέταση δεξιοτήτων που θα γίνεται με άγνωστη μεθοδολογία και σε καθεστώς αδιαφάνειας, προφανώς δεν μπορεί να στοιχειοθετήσει κάτι τέτοιο… Μέριμνα για ταχεία ολοκλήρωση της διαδικασίας υπάρχει, η κατηγοριοποίηση των ΔΝΠ και η διαφορετική αντιμετώπισή τους ανάλογα με τη σπουδαιότητά τους συνιστούν θετικές προσπάθειες σε μια όμως έντονα προβληματική διαδικασία, την οποία έρχονται να επιτείνουν οι μεταβατικές διατάξεις.

Η Κυβέρνηση με τον νέο νόμο, δεν επιδιώκει την αποπολιτικοποίηση, δεν επιδιώκει την τεχνοκρατική ενίσχυση, δεν βελτιώνει την ταχύτητα αλλά αντικαθιστά έναν δικό της νόμο, με έναν άλλο σχεδόν όμοιο, χωρίς ο πρώτος να έχει καλά καλά εφαρμοστεί… Το ότι το σημερινό νομοθέτημα διαθέτει πιο έντονα χαρακτηριστικά πολιτικής εκμετάλλευσης, όπως το τεστ δεξιοτήτων και τα κάπως αυξημένα προσόντα σε σχέση με τα προηγούμενα, το καθιστά προσφορότερο ως μέσο προβολής και αποδοχής από την κοινή γνώμη. Με αυτό, εν τέλει η Κυβέρνηση πετυχαίνει να κρατά και την εξουσία επιλογής και την εξουσία προσδιορισμού των όρων του παιχνιδιού για τον εαυτό της. Αυτό όμως δεν είναι ούτε εξορθολογισμός ούτε «αποπολιτικοποίηση» ούτε βέβαια εκσυγχρονισμός αλλά στον βαθμό που το Κράτος απαιτεί μεταρρυθμιστικές τομές, είναι σαφέστατα θεσμικός αναχρονισμός.

 

* Εμπειρογνώμονας Δημόσιας Διοίκησης,
πρόεδρος Δ.Σ. Διοικητικού Επιμελητηρίου